Pubblicato il 11 gennaio 2019

(formazione) Le infrastrutture

Definiamo infrastruttura, con accezione specifica, il complesso degli impianti e delle installazioni occorrenti all’espletamento dei servizi ferroviari e stradali, aeroporti e portuali, i quali costituiscono, seguendo le necessità umane, lo scheletro del territorio nazionale.  
Il loro dicastero competente è il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il quale si occupa di tutte le infrastrutture di scala nazionale (al netto delle competenze delle Regioni e delle Province autonome), delle reti di comunicazione stradali e autostradali, ferroviarie e lacuali, aeree e aeroportuali, marittime e portuali. Il settore è poi sottoposto alla vigilanza dell’autorità amministrativa indipendente del settore, ossia l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC). 
Vediamo in dettaglio, per ogni settore infrastrutturale relativo ai mezzi di trasporto, i soggetti che ne promuovono gli investimenti e le dinamiche. 

Le strade 
In questo ambito il Ministero svolge attività di mero indirizzo, vigilanza e controllo sull’Anas – società per azioni costituita per gestire la rete stradale italiana di interesse nazionale – definendo la programmazione e il monitoraggio sugli interventi. Il Ministero ha anche il compito di affidare nuove concessioni autostradali e rinnovare le esistenti alla loro data di scadenza. 
L’Anas ha l’onere di gestire le strade e le autostrade di proprietà dello Stato, provvedendo, tra le altre cose, alla loro manutenzione e miglioramento, alla costruzione di nuove tratte carrabili, sia direttamente che in concessione.  
La società è incaricata di gestire il ciclo completo delle attività di progettazione e controllo per le nuove opere stradali di importo superiore ai 15 milioni di euro, seguendo gli interventi a partire dallo studio di fattibilità e proseguendo con i tre livelli di progettazione (preliminare, definitiva, esecutiva) fino alla fase di appalto per la realizzazione delle opere. Le autostrade, nello specifico, sono, per la maggior parte dei loro 65.000 Km totali, di proprietà statale, ma date in concessione a società che le gestiscono e amministrano, raccogliendone i profitti in cambio di un canone allo Stato. Di queste società dette “concessionarie”, Autostrade per l'Italia, responsabile del tratto che comprende il ponte Morandi, crollato nello scorso 14 agosto a Genova, è tra le più grandi. Creata nel 2003 a seguito della privatizzazione della Società Autostrade, Autostrade per l'Italia fa parte del gruppo Atlantia che ne possiede il 88,06% del capitale sociale e che fa riferimento, come principale azionista, alla famiglia Benetton. Fino agli anni Novanta molte delle società ora concessionarie erano a loro volta pubbliche: proprietà di enti locali oppure dell’IRI (L’istituto per la ricostruzione industriale, creato nel 1933 chiudono i primi anni 2000). Poi l'enorme debito pubblico dello Stato italiano spinse verso la decisione di privatizzare alcune società, comprese diverse concessionarie autostradali, in modo da sfruttare i capitali privati per nuovi investimenti sulla rete. Dallo stato, dunque, la società passò a privati e, nello specifico, alla famiglia Benetton, che controlla Autostrade attraverso Atlantia, società quotata in borsa e attiva anche all'estero nello stesso settore.  
Prima del 1° ottobre 2012, l’ente concedente i tratti della rete autostradale era l’Anas (Ente Nazionale per le strade, che tuttora ne gestisce alcune parti). Dopo quella data, il compito è passato al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. La stragrande maggioranza delle autostrade italiane è soggetto al pagamento di un pedaggio (il cui costo è deciso dallo Stato), il quale dovrebbe servire alle società concessionarie per finanziare la manutenzione ordinaria e straordinaria di cui sono responsabili. 

Le ferrovie  
Attraverso un Contratto di Programma, il Ministero indica le attività da realizzare e controlla l'utilizzo degli investimenti pubblici destinati ai progetti per la realizzazione e manutenzione delle ferrovie. Il Ministero affida la realizzazione delle infrastrutture ferroviarie la loro manutenzione al gruppo Ferrovie dello Stato Italiane, le cui partecipate al 100%, tra diverse altre, sono le società Rete Ferroviaria Italiana, Trenitalia e ANAS. Ma andiamo avanti un passo alla volta. Ferrovie dello Stato Italiane (FSI) è la più importante società di trasporto ferroviario e su strada italiana, costituita quale società per azioni. La sua storia è da far risalire all'inizio del secolo scorso, in seguito alla statalizzazione di numerose linee ferroviarie italiane, allora inglobate nell’Azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato e poste sotto la direzione del Ministero dei lavori pubblici. Nel 1945 il controllo passò nelle mani del Ministero dei Trasporti e, negli anni Ottanta, l'azienda fu trasformata in ente pubblico economico, in applicazione alla Legge 210/1985 che istituì l’ente Ferrovie dello Stato. Quest'ultimo, nel 1992, fu trasformato in società per azioni con unico azionista il Ministero dell'Economia e delle Finanze. Dal 24 maggio del 2011 Ferrovie dello Stato è diventata Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. 
Frattanto un altro importante punto di svolta è stato segnato dalla liberalizzazione del trasporto ferroviario, un lungo processo legislativo che, nel tempo, ha introdotto nei vari stati europei e del mondo il principio per cui una pluralità di operatori (imprese ferroviarie) utilizzino le stesse infrastrutture ferroviarie, adeguandosi ai principi del liberalismo economico. Tale processo in Europa è partito con l'emanazione della direttiva 440/1991 (recepita in Italia con il D.lgs. 146/99), ma si tratta di un insieme di accordi ancora in evoluzione, poiché sono seguite altre Direttive Europee di settore (dette per semplicità Primo Pacchetto e Secondo Pacchetto Ferroviario) che hanno normalizzato ulteriori aspetti tecnici e giuridici specifici. 
Lo Stato italiano ha recepito la direttiva che ha portato alla separazione dei vari rami di attività di competenza delle Ferrovie dello Stato (FS). Per le Ferrovie dello Stato la gestione del servizio passeggeri è stata data in carico a Trenitalia, mentre la gestione delle linee ferroviarie (già FS) stata assegnata ad un gestore dell'infrastruttura, Rete Ferroviaria Italiana (RFI). È quest'ultima, quindi, il gestore dell'infrastruttura ferroviaria nazionale, il quale esercita le proprie funzioni in regime di concessione pubblica, grazie un Atto di Concessione temporanea (DM 138 T del 31/10/2004), che scadrà nel 2060. Come già anticipato, Trenitalia e RFI sono controllate al 100% da Ferrovie dello Stato, la Holding. Sia Trenitalia che i vari gestori privati operanti sulle tratte ferroviarie sono tenuti a pagare a RFI dei diritti per l'utilizzo delle linee e dei servizi. Tra questi Ntv-Italo - fondata nel 2006 da Luca Cordero di Montezemolo, Diego Della Valle, Giovanni Punzo e Giuseppe Sciarrone con l'intenzione di competere sulle linee ad alta velocità italiane - quest'anno ceduta all'americana Global Infrastructure Partners. 

Gli aeroporti 
Il sistema aeroportuale nazionale è saldamente in mano ad azionisti italiani. Pubblici, nella grande maggioranza dei casi, o privati. Grandi famiglie (tra cui Benetton), Comuni, Camere di commercio, banche, Città metropolitane e fondi privati di investimento. Come ci siamo arrivati? Facciamo un passo indietro. 
La gestione degli aeroporti in Italia ha subito vari cambiamenti negli anni. Fino alla riforma del sistema aeroportuale, avvenuta nel 1993 (Legge 24 dicembre 1993 n. 537), erano tre i sistemi di gestione degli aeroporti italiani in vigore: la gestione diretta da parte dello Stato, che prevedeva la realizzazione e manutenzione di tutti i beni e delle infrastrutture aeroportuali, percepiva gli introiti e sosteneva gli oneri di gestione; la gestione parziale, dove veniva dato in concessione al gestore aeroportuale il suolo demaniale e l'uso dei beni rientranti nel sedime aeroportuale (l’aerostazione passeggeri, merci e relative pertinenze per lo svolgimento dei principali servizi aeroportuali come l'handling o le attività commerciali), mentre la gestione delle Infrastrutture rimaneva di competenza dello Stato; la gestione totale, che ha preso avvio negli anni Sessanta, grazie alla quale al concessionario viene attribuita la gestione di tutti i servizi che si svolgevano all'interno del sedime aeroportuale, ivi comprese le infrastrutture. Quest'ultima è stata affidata nel tempo a società per azioni, consorzi, enti pubblici economici, tuttavia senza ricorrere a procedure a evidenza pubblica, bensì tramite leggi speciali. La durata di tali concessioni oscillava da un minimo di 40 anni (per l'aeroporto di Genova) a un massimo di 80 anni per gli aeroporti di Milano). Con la riforma del sistema aeroportuale del 1993 (Legge n. 537, cioè la finanziaria per l'anno 1994), lo Stato ha avviato un cambiamento della gestione degli aeroporti, indicando come regime concessorio prevalente il modello della gestione totale. È stata infatti disposta la costituzione di società di capitali per la gestione dei servizi delle infrastrutture degli aeroporti gestiti anche in parte dallo Stato. L'intento del legislatore era quello di promuovere la progressiva privatizzazione degli aeroporti italiani, trasferendo dallo Stato ai gestori l'onere della realizzazione e della manutenzione delle infrastrutture, dando inizio a una riorganizzazione degli aeroporti, da gestire su basi imprenditoriali. Successivamente, con la legge 3 agosto 1995 n. 3515, sono state abrogate le norme che prevedevano la partecipazione maggioritaria dello Stato, degli Enti Pubblici, delle Regioni e degli Enti Locali nelle società di gestione aeroportuale. Grazie al DM 521/1997, poi, è stata data i gestori parziali, anche precari, la possibilità di ottenere una concessione di gestione totale, te la durata massima di 40 anni, a seguito di presentazione di un’istanza corredata da un programma di intervento. Oggi il Ministero svolge prevalentemente attività di pianificazione e programmazione, formulando valutazioni e “pareri”, nulla di più. In ambito aeroportuale infatti molte competenze specifiche sono attribuite all’Ente Nazionale Aviazione Civile (ENAC) e all’Autorità di regolazione dei trasporti. 
Avviene così che, ad esempio, And-Aeroporti di Roma, la prima società di gestione aeroportuale del Paese a cui fanno capo gli scali di Fiumicino e Ciampino, è controllata quasi interamente da Atlantia (quota del 96,7%), player globale presente nelle grandi infrastrutture autostradali e aeroportuali; la Sea di Milano, secondo polo aeroportuale nazionale con gli scali di Linate e Malpensa, è controllata dal Comune di Milano con il 54,81% delle quote, ma vanta una quota del 30,98% in Sacbo, società di gestione dell’aeroporto di Orio al Serio di Bergamo; il fondo privato è presente in forze a Napoli, mentre in Sicilia le due maggiori società aeroportuali dell’isola, ovvero Sac Catania e Gesap Palermo, sono di proprietà pubblica. Il finanziamento pubblico nel settore aeroportuale ha avuto un ruolo non trascurabile sul risultato d’esercizio di alcuni aeroporti italiani, tanto che in molti casi il risultato positivo è dovuto alla contabilizzazione dei contributi pubblici (da parte dello Stato, delle Regioni o dell’Unione Europea). 

I porti 
Il moderno sistema di porti italiani è stato creato nel 1994, con l’arrivo della Legge di riforma 84/94 “Riordino della legislazione in materia portuale che, tra le altre cose, costituito il Corpo delle Capitanerie di Porto e ha sostanzialmente sostituito con le Autorità Portuali i consorzi e gli enti autonomi che gestivano tutti gli scali con una cospicua attività di merca e passeggeri. Fino al 2016 le Autorità Portuali erano ventiquattro, ciascuna con un Presidente, un Comitato Portuale (formato da armatori, imprenditori, spedizionieri, agenti marittimi e autotrasportatori, sindacati, Regione e Comune), un Segretario Generale e un collegio di revisori dei conti. Disegnavano il piano regolatore e potevano chiedere l’autorizzazione al dragaggio dei fondali, opera periodica fondamentale per accogliere le navi cargo transoceaniche che seguendo le economie di scala diventano ogni anni più grandi. 
L’Autorità Portuale era un organismo pubblico-economico con compiti di “indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e controllo delle operazioni portuali” (art. 6 Legge 84/94). In sostanza non poteva “fare affari” (a differenza di alcuni porti nordeuropei che svolgono attività imprenditoriali), ma solo regolamentare e coordinare i soggetti imprenditoriali portuali disposti a farli, oltre a programmare e indirizzare gli investimenti infrastrutturali. La sua principale fonte di incasso erano i canoni delle concessioni demaniali degli spazi portuali, per lo più banchine e cantieri nautici. 
Con la riforma dell’estate del 2016 varata dall’ex Ministro Graziano Delrio (“Riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione delle Autorità Portuali”), le Autorità Portuali italiane sono state ridotte a quindici e hanno assunto la nuova denominazione di Autorità di Sistema Portuale (A.d.S.P). si tratta di organi dotati di autonomia amministrativa, di bilancio e finanziaria, nei limiti previsti dalla legge. Ad esse sono state attribuite numerose funzioni, alcune delle quali in precedenza svolte dall’Autorità Portuale marittima, così sintetizzate: pianificazione territoriale dell’ambito portuale (da svolgersi attraverso un piano regolatore portuale); indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e controllo delle operazioni portuali e delle altre attività esercitate nei porti; manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni nell’ambito portuale, compresa la manutenzione per il mantenimento dei fondali; affidamento e controllo delle attività dirette alla fornitura di servizi di interesse generale, non strettamente connessi alle operazioni portuali; infine, amministrazione delle aree e dei beni del demanio marittimo compresi nell’ambito della circoscrizione territoriale. 
Questo ente pubblico-economico è di fatto un’emanazione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, che approva il bilancio, l’organico e nomina il presidente ogni quattro anni. il Ministero si occupa infatti della programmazione, del finanziamento e dello sviluppo della portualità, svolgendo attività di vigilanza e controllo su questi organi per quanto riguarda la messa in opera dei programmi infrastrutturali. 
Al di là di ogni altra definizione, le infrastrutture oggi sono più che mai al centro del dibattito politico, tra chi chiede un’analisi dei costi-benefici che accompagni una nuova realizzazione e chi le ritiene un irrinunciabile motore di sviluppo, individuando gravi carenza nel sistema dei trasporti italiano. Nessuno può però mettere in discussione che la grande Architettura abbia regalato a questo tema, per tutto il periodo industriale fino ai giorni nostri, la sua massima espressione creativa, prendendo l’idea di dinamismo e fiducia nel progresso che l’Infrastruttura le suggeriva come elementi essenziali per la sua cifra estetica.  

Crediti fotografici: Hufton + Crow 

Pubblicato su Modulo 416, novembre/dicembre 2018
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